摘要：自1947年印巴分治以来，巴基斯坦经历了高等教育治理初步尝试、法制化和体系化等多阶段改革，试图构建高等教育富有特色的高校内部和外部治理体系。但是在实践中，巴基斯坦高等教育治理改革进程非常缓慢，主要表现为联邦的高等教育治理权并未实现下放，高校核心治理机构改革停滞不前，高校的低度自治与高度问责难以打破等。未来巴基斯坦高等教育治理体系的改革，应该注重协调处理联邦与省区在高等教育治理方面存在的矛盾，扩大高校自治权以推动高校内部改革，并重视高等教育的国际合作，不断建立和完善多元共治的高等教育治理体系。
关键词：教育改革；高等教育治理；治理体系改革；多元共治；巴基斯坦
巴基斯坦是“一带一路”沿线中重要的发展中国家，同时也是一个多民族的人口大国。自1947年印巴分治以来，巴基斯坦推出多项宪法修正案对国家的政治体制实行改革，最终确定了议会共和制的政体和联邦制的国家结构，并将全国划分为一个联邦直辖区（伊斯兰堡首都区）、四个省（旁遮普省、信德省、开伯尔-普什图省和俾路支省）以及巴控克什米尔的两个特区（吉尔吉特-巴尔蒂斯坦和自由克什米尔）。由于受到资源和气候条件的约束，巴基斯坦的经济发展较为落后，国际贸易逆差已成惯例。在国家政局不稳定、经济发展相对落后的情况下，巴基斯坦积极推行高等教育的治理改革，实现了高等教育机构在数量上的快速增长。但是，由于历史遗留问题和复杂的内部矛盾，巴基斯坦的高等教育质量水平整体上较低，高等教育地区发展极不均衡。本文将简要回顾巴基斯坦高等教育治理改革的发展历程，并以巴基斯坦公立大学为例，总结巴基斯坦高等教育治理改革的现状，展望其未来发展方向。
一、巴基斯坦高等教育治理改革的发展历程
自印巴分治后，巴基斯坦一直延续着英国殖民时期的统治体系，其官僚体系和行政架构都是按照统治者的意图进行建构的，政府管理体系非常僵化，并形成了严重的路径依赖，以致于短期之内难以改变。这大大阻碍了巴基斯坦高等教育治理改革的进程。为此，巴基斯坦曾经试图对这些体系进行彻底的改革，但由于缺少具体的可行性方案，改革成效甚微。直到2000年，巴基斯坦高等教育才踏上了真正意义上的改革之路。
（一）成立高校资助委员会：治理改革初步尝试（1947～2000年）
1947年8月印巴分治时，巴基斯坦境内只有一所公立大学——旁遮普大学（拉合尔），私立大学空无一所。为了增加巴基斯坦高等教育机构的数量，满足国内对于高等教育发展的需求，巴基斯坦政府成立了“高校资助委员会”（University Grant Commission，以下简称UGC），主要负责认证和监督高等教育机构。这是巴基斯坦第一个专注于高等教育发展的执政机构。随后，巴基斯坦颁布了《1974年第23号法》（Act No. XXIII of 1974），对UGC进行改革，增加了计划和制定统一的高等教育政策等职权。然而，由于相关机制不完善、内外部协调不力和经费支持不足等原因，此次改革效果不佳。总体而言，这一时期的高等教育治理改革以机构治理改革为主，截至1997年，巴基斯坦共有25所大学，其中排名第一的公立综合大学——真纳大学于1965年成立。世界银行和联合国教科文组织也公开肯定了巴基斯坦该阶段的改革成效。
（二）建构全国高等教育委员会：治理改革法制化（2001～2010年）
为了进一步完善高等教育治理结构，巴基斯坦教育部于2001年成立“高等教育改进行动组”(Task Force on Improvement of Higher Education)。通过广泛征求学术界和社会民众的意见，巴基斯坦政府于2002年成立了“高等教育指导委员会”（Steering Committee on Higher Education），并要求其根据行动组的报告制定出可行性方案。该方案主要内容如下：一是废除高校资助委员会，并增加高等教育的预算拨款；二是制定一项“示范大学管理条例”，以帮助高校建立统一的治理框架。因此，这一阶段高等教育治理改革的重点是机构改革和法制改革。巴基斯坦总统于2002年9月11日签署《2002年第53号法》（Act No. LIII of 2002），废除UGC，并建立了新的“高等教育委员会”（Higher Education Commission，以下简称HEC）。接着，HEC制定了巴基斯坦高等教育“中期发展框架”（Medium Term Development Frameworks），即三步走的总计划。其中第一步计划是2005～2010年全面推动巴基斯坦高等教育机构成为世界一流大学和科研中心；第二步计划是2010～2015年加快推动高等教育与巴基斯坦经济融合发展。同年，巴基斯坦颁布了《联邦大学法》，旨在高校内部建立统一的决策机构和保障体系，主要适用于官方公布的七所联邦大学和之后建立的大学。这是巴基斯坦建立统一的高校法治体系的首次尝试。虽然巴基斯坦对高等教育治理机构和法案进行了双向改革，但是由于机构责任不明确和社会法制建设不完善等原因，高等教育治理体系的建设进程缓慢。
（三）成立省级高等教育委员会：治理改革体系化（2011年至今）
为了进一步建立高等教育治理体系，巴基斯坦自上而下推进高等教育治理改革和体制机制建设。2010年，巴基斯坦议会通过了第18次《宪法》修正案，要求将联邦的教育治理权下放给省级部门，但是该修正案在实施过程中却未能尽如人意。为了加快高等教育治理权力下放的进程，巴基斯坦于2014 年6月成立了“联邦教育与职业培训部”（Ministry of Federal Education and Professional Training），负责监督管理HEC在内的23个组织机构。该时期巴基斯坦的高等教育治理改革致力于扩大省区高等教育自治权：第一，巴基斯坦四个省区通过设立专门的高等教育部门或高等教育治理机构实现区域自治，包括信德省高等教育委员会、旁遮普省高等教育委员会以及开伯尔-普什图省和俾路支省高等教育管理部门。第二，除了俾路支省，巴基斯坦其余三省纷纷通过颁布专门的法律或法案来建立统一的高校法治体系，旁遮普省颁布了《2012年公立大学法（修正）》，信德省颁布了《2013年信德省大学法（修正）》，开伯尔-普什图省颁布了《2012年开伯尔-普什图省大学法》和《2016年开伯尔-普什图省大学法（修正）》。由于联邦与省区之间的复杂关系，巴基斯坦四个省的高等教育政策制定和执行情况差异较大，这也加大了巴基斯坦高等教育体系化建设的难度。
二、巴基斯坦高等教育改革后的治理体系
巴基斯坦政府和议会大力推动高等教育治理改革，先在联邦直辖区内建立统一的高等教育治理机构和法案，然后在四个省区内建立各省的高等教育自治机构和法案，试图通过政治、法律和经济手段建立“联邦监管、省区主管和高校自治”的高等教育治理体系，推动高等教育质量发展，进而建立有效的高等教育问责机制。
（一）高校外部治理体系
巴基斯坦联邦直辖区和四个省的高等教育治理机构和法案共同组成了高校外部的治理体系。但是，由于不同省区对联邦机构和法案的认同度不同，不同省区的治理体系建设进程不一，因而形成了复杂的外部高等教育治理体系（如图1）。
从图1可知，巴基斯坦高校外部治理体系主要由三个部分组成。一是巴基斯坦联邦直辖区和四个省区的法律治理体系。高校的建立必须得到联邦或省级议会的法案许可，联邦和省区议会通过实施法案改革高校的核心治理机构，并成立专门的行政机构帮助和监督高校运行。《联邦大学法》以及旁遮普省、信德省和开伯尔-普什图省的大学法案对高校的权责内容进行了详细的规定，比如大学拥有课程设计、学位授予、人员任用和财务管理等方面的自主权。二是巴基斯坦联邦和省区的高等教育治理机构构成的行政治理体系。HEC和巴基斯坦四个省区的高等教育部门或机构主要通过制定政策和经费审批等方式实现对高校的外部监管，其中HEC对巴基斯坦高校的科研政策、科研基金、预算审批和课程设计等方面有较大的治理权。为了提升和保证高等教育质量，HEC于2005成立了以巴基斯坦总理为首的质量监管机构（Quality Assurance Agency，以下简称QAA），并制定了统一的高校绩效评估标准，主要通过下设的认证委员会（Accreditation Councils）来监督高校推进质量保障工作。三是巴基斯坦高等教育的权力治理体系。巴基斯坦总统和各省省长分别担任联邦大学和各省大学的名誉校长（Chancellor），联邦和省级部长分别是联邦和省级大学的校长（The vice chancellor）；名誉校长负责主持和召开高校参议院的会议，对大学的校长、财团成员和各学院院长的任命有较大的决策权；校长是高校的行政首长， 全权管理高校的学术、财政和行政等事务。总之，巴基斯坦试图建立科学有效的高校外部治理体系，从而实现对高校教育质量的有效问责。但是在实践中，巴基斯坦高校面对外部政治、法律和经济监管，不得不调整高校本身的发展规划与计划安排，这严重影响了高校的教育服务质量，违背了巴基斯坦高等教育治理改革的初衷。（二）高校内部治理体系巴基斯坦高校内部治理组织主要由核心治理机构、具体事务主管部门和内部质量保障部门组成（如图2）。
依据有关法规，巴基斯坦高校法定的核心治理机构只有参议院和财团，但是巴基斯坦部分大学实际运行的核心治理机构是理事会和执行理事会，这也反映了高校内部核心治理机构统一化建设有待加速。参议院是高校内部最高的立法和治理机构，由100多名议员组成，主要负责修订大学章程和表决高校经费预算等，对高校的规划和发展有最高的决策权和监督权。财团也是法定的核心治理机构之一，大约由15～20位成员组成，主要负责高校的管理和金融运转。巴基斯坦高校的具体事务主管部门，主要负责高校的学术、财务和行政等事务的管理，如学术委员会、财务计划处和教务处等。其中，教务处是高校内部重要的行政部门，主要负责执行高校的各项政策和各类教师的招聘与晋升等工作。这些主管部门主要采取首长负责制，由高校的名誉校长直接任命，如教务处处长、财务处处长和图书馆馆长等。此外，高校各组成学院的院长及系主任、研究所所长和中心主任对本学院的学术、财务和行政等活动全权负责。巴基斯坦高校的内部质量保障部门主要负责对高校内部的科研项目进行定期评估，并为高校的实际运行提供改进意见，以不断提升高等教育质量。HEC下设的质量监管机构（QAA）鼓励每个高校在内部建立一个质量改进组（Quality Enhancement Cell），并建立内部质量评估机制，有序推进高等教育质量保障工作。巴基斯坦高校因为受到外部高等教育治理法规和政策的约束，所以在科研政策的制定、科研经费的使用和教育经费预算的编制上完全没有自主权，高校自主制定的治理政策主要适用于人员任用、财务管理和采购管理等方面。巴基斯坦高校全权负责所有科研人员和非科研人员的聘任事宜，其中科研人员的招聘要严格按照具体的聘任流程，先由各学院理事会进行审查，然后交给学校的“遴选委员会” 安排面试和考核，最后由参议院和财团给出决策意见。高校内部设立财务计划处，负责编制高校预算、管理高校经费，并确保高校经费用途的正当性。高校通过签订采购合同的方式对采购活动进行全面的管理，一般由专门的“采购部门”负责处理学校各部门的采购清单，并按照规定的采购程序进行报价和招投标等工作。总之，巴基斯坦高校内部的治理组织和治理政策共同组成了高校内部的治理体系，但是高校在进行内部治理的过程中仍受到了外部权力的较大影响，这加大了巴基斯坦高等教育治理体系的内在矛盾，延缓了巴基斯坦高等教育治理改革的进程。三、巴基斯坦高等教育治理改革的现状近年来，巴基斯坦对高等教育治理体系进行了深入的改革，成效较为明显。第一，高等教育机构数量大幅增加。截至目前，巴基斯坦高等教育机构主要包括211所大学、学位型学院和附属学院机构，其中公立机构128所，私立机构83所。第二，高等教育机构办学质量大幅提升。巴基斯坦目前有两所大学被列入2020年世界大学排名的前500强，七所大学被列入前1000强。第三，高校的毕业生人数大幅增加。1947年到2002年的55年中，巴基斯坦高校只培养了3000多名博士研究生，但是2003 年到2014年的11年中就有8000多名博士研究生顺利毕业。第四，科研论文发表数量也大幅增加。通过在Web of Science数据库搜索发现，以巴基斯坦高校为研究机构发表的网络期刊论文数量，从2009～2013年的25998篇增长到2015～2019年的59998篇。但是，巴基斯坦在高等教育治理改革的具体实施过程中，由于高等教育利益相关者之间矛盾复杂，高等教育治理改革进展并不顺利，联邦、省区和高校在高等教育治理方面矛盾加剧，阻碍了巴基斯坦高等教育的发展。（一）联邦政府高等教育治理权下放有限正如旁遮普省高等教育委员会前任主席所言：“高等教育的简政放权仍是尚未解决的难题。”虽然巴基斯坦第18次《宪法》修正案明确要求联邦将高等教育治理权力下放，各省也成立了高等教育自治机构，但是全国高等教育委员会依然履行其各项职能，通过采取经费管控和权力约束等方式，阻挠省区和高校的高等教育自治改革。首先，联邦和省级高等教育委员会在权限和职责的划分上模糊不清，部分省份并没有成立专门的高等教育治理机构；已成立了高等教育治理机构的，其委员又大多与HEC委员重叠，如旁遮普省的高等教育委员会要求任用不低于HEC常委级别的委员等。其次，全国高等教育委员会并没有受到职权下放政策的限制，依旧掌握着联邦和省内公立大学经费预算的审批权，所有公立大学的科研活动全部依赖HEC的经费支持，这直接限制了高校开展日常教学和科研活动的自主权。以上情况都表明，尽管部分省区设立了专门的省级高等教育治理机构，但是从国家层面上来看，其高等教育治理并没有实现真正的简政放权。（二）高校核心治理机构改革未能尽如人意虽然联邦和省区试图通过高校管理法案推动高校核心治理机构改革，以建立统一的高校核心治理体系，进而提升高等教育治理水平，但是成效并不理想。首先，各省区大学法案颁布和实施时间不统一。旁遮普省于2012年率先出台法案，随后是信德省（2013年），最后是开伯尔-普什图省（2016年）。俾路支省至今仍未出台本省区的大学治理法案，而是力图按照HEC的高等教育治理思想建构本省的高等教育治理体系。其次，联邦和各省区的大学法案内容存在差异。信德省和开伯尔-普什图省对各高校参议院和财团的设置提供具体的指导，而旁遮普省并没有对高校内的核心治理机构提供详细指导。再次，联邦和各省区的大学法案实施范围有所不同。《联邦大学法》主要适用于官方公布的七所大学，旁遮普省要求14所公立大学依法改革，信德省也有13所公立大学纳入其中；但开伯尔-普什图省的大学法并没有指定具体的大学实施，这就意味着该省所有的公立大学都要执行该法案，而俾路支省未见实施相关法案指导高校进行改革。最后，联邦和各省区的大学法案实施进程存在较大差异。联邦的七所大学中只有联邦艺术科学技术大学依法完成了核心治理机构改革，旁遮普省只有4所大学依法完成改革，信德省13所大学中有10所大学实现了治理机构统一化，开伯尔-普什图省由于修正案颁布时间太晚，所以目前尚未见法案的具体实施情况，而俾路支省甚至至今没有颁布任何法案来推进高校治理体系的建设（见表1）。
（三）高校面临低度自治与高度问责的困境在高等教育治理的研究领域中，学者们从理论层面上认为高度自治与严苛问责是非常理想的高等教育治理状态。但在巴基斯坦高校治理改革实践中，其高校往往面临着低度自治而高度问责的困境。根据《联邦大学法》对高校权责的划分：高校在科研人员和非科研人员的聘任上具有较高的自主权，对学位授予拥有完全的自主权，同时也拥有高校内部的财务管理权和采购管理权，但要接受联邦或省级政府的外部监督；高校在录取标准和课程设计等方面只享有部分治理权，在科研政策制定、科研资源投入和经费预算审批等方面更是完全没有自主权。由此可见，巴基斯坦高校外部的治理体系通过政治、经济和法律手段严重干预了高校的自治，其中经济手段最为显著。根据相关资料，2012～2019年，巴基斯坦教育总预算占GDP的比例年均约为2.2%，高等教育总预算占GDP的比例年均约为0.25%；联邦直辖区的高等教育总预算占教育总预算的比例年均约为75%，而旁遮普省的高等教育总预算占教育总预算的比例年均仅12%（见表2）。由此可见，巴基斯坦联邦和省区的高等教育治理机构对高等教育的经费投入严重不足，而且不同行政区域的高等教育总预算占教育总预算的比例并不统一，这加大了区域之间高等教育发展的差距， 也大大影响了高校教学质量和科研水平的提升。
四、巴基斯坦高等教育治理改革的展望巴基斯坦在高等教育治理改革过程中，采取行政机构改革和教育法案改革等方式，紧紧围绕高等教育利益相关者的相关矛盾，通过构建法制化和体系化的高等教育治理体系，推动了高等教育治理效能的提升，但也出现了更多更复杂的新问题。截至当前，巴基斯坦尚未建立起多元共治的高等教育治理体系，联邦与省区之间矛盾突出，高校自主权严重不足，这是当前巴基斯坦高等教育治理改革与发展所面临的掣肘性难题，也是未来巴基斯坦高等教育治理改革必须努力的方向。（一）完善多元共治的高等教育治理体系巴基斯坦的高等教育治理改革主要围绕政府和高校两大主体的利益博弈进行，但是实际上的高等教育利益相关者不仅包括政府和高校，还包括市场和社会公众等。高等教育的发展离不开社会力量的支持， 但是巴基斯坦相对封闭的高等教育治理体系，使得社会力量无法参与到高等教育治理的决策、执行和监督的过程中，这阻碍了高等教育治理主体的多元化发展，也影响了高等教育治理体系的发展与完善。第一，联邦、省区和高校要建立多元的高等教育治理决策体系，积极引导市场和社会中的多元力量参与高等教育的立法和决策机构，针对目前的高等教育治理现状提出针对性、具体性和可行性的提案。第二，联邦、省区和高校要善于利用项目合作的方式，吸引外部的教育经费和资源的投入，鼓励其与社会龙头企业展开合作，尤其要加强科学技术的研发和推广，最终实现多方主体的合作共赢。第三，联邦、省区和高校要发展多元的高等教育治理监督体系，鼓励司法部门和社会民众参与监督高等教育治理改革的落实，关注高等教育利益相关者的意见，不断优化高等教育治理改革方案，提升高等教育治理效能。（二）协调处理联邦与省区高等教育治理的矛盾巴基斯坦实行松散的联邦制，由于历史和现实的原因，联邦与各省区难以形成有效的合作关系，这是巴基斯坦高等教育治理改革进程不一致的重要原因。与此同时，各个省区的政治和经济发展水平差异较大，这也加大了联邦与省区的高等教育治理矛盾。鉴于此，第一，联邦和省区应该对现有的高校治理法案进行修订，统一修改法案中不一致的内容，结合实际调整不合理的法规内容，加强法案的可操作性，为高等教育治理改革的实施提供有效的理论指导。第二，联邦和省区应该打破原本慵懒松散的行政治理局面，采取运动式和竞争式的治理方式，引入市场竞争机制推动联邦高等教育治理权力的下放，加快各省区高等教育治理体系的建设。第三，联邦和省区应该进一步明确高等教育治理机构的权责划分，承认全国高等教育委员会的法律和行政地位，但也要保障省区高等教育委员会的独立性和自主性，建构统一协调的高等教育治理体系。第四，联邦和省区要通过教育技术和项目合作等方式，推动高等教育资源的流动与共享，进一步促进高等教育区域均衡发展，从根本上缓解联邦与省区之间在高等教育治理方面的矛盾。（三）不断扩大高校自治权，推动高校内部治理改革巴基斯坦高等教育机构受到外部治理体系的强力约束，在日常教学和科学研究等方面失去了较大的自主权，这严重地限制了高等教育机构的个性化发展。高校的自主治理与问责机制互为影响，如果高校没有充分的自治权，高校将无法完成其原本的教学和科研任务，高等教育质量也难以保证，进而无法对高等教育利益相关者进行有效回应，问责机制也将形同虚设。因此，第一，联邦和省区应该增加对高等教育的资源投入，加大对高等教育经费分配机制的改革力度，加强联邦与省区部门的沟通与交流，推动区域教育经费分配的协调统一；同时要完善高校经费使用的问责机制，不断提升高等教育资源的利用效率。第二，联邦和省区应该扩大高校的自治权， 减少行政机关对高校发展权利的过度控制，尤其是要增加高校在科研政策制定和科研经费管理等方面的自主权，最大限度地鼓励学术独立与自主发展，进而推动整个高等教育质量的提升。第三，联邦和省区应建立奖惩机制，推动高校核心治理机构的改革，加快高校治理法案的落实，并鼓励依法率先完成改革的高校积极分享成功经验，以加快推进全国高等教育治理体系建设。（四）加强国际合作，促进高等教育治理新发展随着全球化进程的加快，巴基斯坦在国际舞台上积极开展政治、经济和文化等领域合作，各项综合实力大幅提升，但是由于自身发展条件的局限，巴基斯坦仍是较为落后的发展中国家。因此，巴基斯坦应当进一步加强国际交流与合作，谋求高等教育治理新发展。第一，要抓住“一带一路”的发展机遇，加强中巴经济走廊的建设，推动中巴之间深层次的交流合作，尤其是要加强两国高等教育的合作交流，通过项目合作和人才培养等方式助力中巴高等教育的共同发展。第二，要加强与世界银行和世界教科文组织等国际组织的合作，吸引国外的教育资源，改善国内教育资源不足的困境。第三，要通过国内的智库和研究所，研究并借鉴其他国家高等教育治理改革的先进经验，提出适合本国国情的高等教育治理改革方案，构建更加完善的高等教育治理体系，不断提升高等教育治理改革效益。
作者：[巴基斯坦] Ashraf Muhammad Azeem 杨美佳 张玉凤作者简介：Ashraf Muhammad Azeem (1985-)，男，巴基斯坦人，教育学博士，湖南大学教育科学研究院助理教授，主要从事比较教育、高等教育、教育政策、课程与教学论等研究；杨美佳，湖南大学教育科学研究院硕士生；张玉凤，湖南大学教育科学研究院硕士生。
（原文载于《大学教育科学》2020年第6期 P72-78）
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